论适足住房权的法律保障

摘要：随着我国经济社会发展的加快，现实中出现的公民的适足住房权保障问题被逐渐重视，适足住房权作为人权的基本内容，亟需从立法和司法的角度建立适足住房权的法律保障体系，明确责任主体、保障方式等内容，充分保障公民，尤其是弱势群体的住房权。

关键词：适足住房权、立法保护、司法救济

 

住房是人类生存发展的基本需求之一，住房需求的满足程度受经济社会发展水平的制约，同时也会反作用于经济社会发展，只有充分保障了人民的住房权，才能保障社会稳定、才能调动人们发挥主观能动性投身经济建设。因此，对住房权的保障不仅是对人权的保障，亦是一国经济社会持续健康发展的基础。

一、适足住房权概述

住房权是人权概念从传统观念向社会权理论发展完善过程中产生的，1948年的《世界人权宣言》将住房权作为人权的基本内容之一予以明确规定，该宣言第25 条规定:人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水平，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务……。随着世界经济的发展和文明的进步，适足住房权的概念应运而生，《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款规定:“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水平，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件；各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”联合国经济、社会和文化权利委员会发表的《关于获得适足住房权的第四号一般性意见》明确提出了“适足住房权”概念，即“任何人都有和平、安全而有尊严地居住在某处的权利。”

适足住房权因其具有人权属性，因此其权利主体不仅限于一国公民，更应当界定为“任何人”。适足住房权作为人权的基本内容之一，其属于经济、社会和文化权利的一部分，无论从国际法角度，还是国内法角度来看，对公民住房权的保障都是国家的义务，国家需要花费一定的成本，主要是通过行政和政策的方式来主动实现。

从适足住房权的概念可以看出其权利内容较为丰富，通常包含以下四个方面：一是居住权，既保护居住者免受寒冷、潮湿、炎热、下雨、刮风或其他危害健康的威胁，享有人身安全。二是安全与健康权，即居住在符合住房质量标准与居住水准住宅的权利，以确保本人以及家庭的安全与健康。住宅的安全与健康不仅包括住房的质量，也包括住房的舒适性，以及人均居住面积等要求。[①]住房的安全与健康权同样也适用于租房者，其有权利要求房主提供符合居住条件的住房。三是住房公平权是指公民不分性别、种族，无论是否有残疾，在购房、租房和房屋分配等国家住房政策方面均有公平的不受歧视的权利; 当经济条件限制购买、建造或租用房屋时，有权公平享受国家住宅优惠政策。四是住宅的隐私权，即指公民在住宅内的日常生活有不被他人知悉的权利，以及住户对自己所居住的住宅保密的权利，不受窥探的权利。

二、我国适足住房权保障的现实问题

改革开放以来，我国经济社会快速发展，人民生活水平显著提高，经过住房制度改革的实施与深化，人民的适足住房权得到了很大程度的保障。在建设有中国特色的社会主义的道路上，改革没有现成的模式可以复制，随着改革的深入推进，深层次的问题逐渐显露，人民适足住房权的保障也出现一系列现实的问题，具体体现在：首先，1998年推行以住房货币化和建立住房保障制度为基本内容的住房制度改革后，我国进入了住宅建设市场化和住房消费货币化的“商品房”时代，由于住宅过分商品化，导致房价增幅迅猛，人们合理的住房需求与房价高企的矛盾日益激化，而经济适用房等保障性住房由于政策目标不明确，执行过程中失当、失控现象严重，使得城镇低收入人群的住房权保障不到位。其次，由于我国区域和城乡经济发展不平衡，劳动力人口流动的现象突出，流动人口在为当地经济社会发展作出贡献的同时，却因购房政策或保障房分配政策的限制，其适足住房权无法得到很好的保障。再次，伴随着城镇化进程不断的加快，在土地征收、房屋拆迁过程中出现的强制拆迁直接侵害了被征收人或被拆迁人的住房权。

三、我国适足住房权的法律保护

（一）我国适足住房权制度的现状

当前我国住房权保障的法律渊源主要是我国签署加入的《经济、社会和文化权利国际公约》，以及联合国经济、社会和文化权利委员会颁布的《第四号一般性意见：适足住房权》。我国作为公约的缔约国负有义务履行公约的规定，保障公民的适足住房权。

近年来，随着立法工作的不断推进，我国适足住房权保障方面的法律日益丰富起来，如2008年施行的《城乡规划法》将改善人居环境作为立法宗旨，并将“中低收入居民住房建设”作为城乡规划的重要内容，是迄今为止明确规定中低收入人群住房保障的最高效力的法律规定。2011 年 1 月 21 日国务院 590 号令公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征收条例》）,在重点解决房屋的公平市场价值补偿同时, 明确规定了保障个人住宅被征收时获得相应住房保障，要求政府对符合住房保障条件的被征收人优先给予住房保障，及应要求提供改建地段段房屋产权调换。

对比域外其他国家，当前我国保障适足住房权的立法及保护现状仍然不容乐观，存在以下几个问题：一是我国尚未将适足住房权确立为公民的基本权利。虽然我国《宪法》第39条规定了“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”但该规定仅涉及到适足住房权中的住房安全，无法涵盖适足住房权的全部权利内容。二是仍未建立保障人民适足住房权的完整法律体系。一方面，我国尚未制定以适足住房权保障为内容的专门性法律，欠缺适足住房权保障方面的基本法。另一方面，现有的住房权保障的相关规定较分散、效力层级较低、缺乏可操作性和权利救济制度。现行住房保障制度散见于一些效力等级较低的部门规章或政策性文件中，如《城镇廉租住房管理办法》（1999年）、《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（2006 年）、《城镇廉租住房工作规范化管理实施办法》（2006年）、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（2007年）、《2009-2011年廉租住房保障规划》（2009年）、《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》（2010 年）、《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（2010 年）、《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（2010 年）、《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》（2010 年）。而效力层级较高的《城乡规划法》中的规定又过于原则，缺乏可操作性，且现有的规定中并未赋予人民在住房保障权被侵害时的司法救济权。

（二）建立我国适足住房权的法律保护体系的建议

1、立法保护

针对当前我国住房权保障方面存在的诸多问题，国家在采取宏观调控手段抑制房价过快上涨的同时，更需要通过制定具体、明确、可行的法律来根本保障人民的适度住房权。

首先，在宪法层面明确公民住房权的基本权利属性。可以通过宪法解释的形式，将我国所承担的适足住房权保障的国际法义务引入国内法。住房权作为人权的基本内容之一，其义务主体是国家，因此将其纳一国的基本法，才能体现对人权的尊重和保障。宪法是我国的根本大法，是最高层级的法，明确人民的基本权利是宪法的主要任务，只有通过宪法的方式宣布受保护的适足住房权，将其转化为公民的基本权利，才能使适足住房权获得最权威的保护。

其次，基于宪法不可直接作为诉讼依据的原因，仍应通过制定单行法的方式对适足住房权加以明确规定。结合我国经济社会发展的现实情况，从住房权的适当性、住房设施的适当性、住房费用的适当性、住房安全与健康的适当性、享有平等住房机会的适当性、居住地点的适当性等多方面，制定切实可行的适足住房权标准，将其从应然的角度转化为能够实现并得到救济的权利。可以借鉴我国台湾地区的《住宅法》[②]，加紧制定《住房保障法》，将公民住房权的构成、国家和各级政府的保障责任、弱势群体住房权的特别保护、确保住房可承受性及经济适用房、廉租房和住房补贴等制度作为立法重点。在对弱势群体住房权的特别保护方面，确立向中低收入者及弱势群体提供住宅补贴的制度，明确规定政府对低收入者等社会弱势群体住房权的保障义务，即政府应当对住房补贴及保障房建设资金的筹集、保障房建设、分配或住房补贴的发放以及保障房的维护和管理等事项承担主要义务。[③]此外，明确规定保障对象的条件及弄虚作假的法律责任。在确保住房可承受性方面，应规定政府对住房市场的资金融通管理职责、平衡房价上涨过快地区住宅供需的职责、建立不动产交易信息公开制度等。

2、司法救济

司法救济是法定住房权受到侵害或损失的情况下，为补救利益损害而采取的措施。在缺乏法律明确规定的前提下，对人民适足住房权的司法救济则需要另辟蹊径。首先，根据适足住房权被侵害的不同情形，对于符合提起行政诉讼条件的，可通过行政诉讼的途径予以救济。新修订的《行政诉讼法》第十二条明确了行政诉讼的受案范围，规定对征收、征用决定及其补偿决定不服的、以及申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，可以提起行政诉讼，人民法院应当受理。虽然我国没有专门的法律规定适足住房权，但适足住房权的一些权利内容规定在了一些法律法规中，如《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。因此，当法律、行政法规、部门规章或地方性法规中明确了保障适足住房权的责任主体时，个体因适足住房权被侵害的，有权通过行政诉讼等到权利救济。其次，对于群体性的适足住房权受侵害的情形，可以考虑通过公益诉讼的形式给予救济。从我国现状来看，当前我国住房权领域较为突出的问题是民工及灾民等弱势群体的住房问题，此类问题不仅关系到公民个人的权利实现，且对于社会稳定和持续发展都有较大的影响，而弱势群体的诉讼能力较差，因此可以考虑将适足住房权纳入行政公益诉讼范畴予以保障，赋予一定的机构或组织就有关职能部门未能履行对弱势群体的住房保障义务，向法院提出公益诉讼的权力。