习近平总书记指出：“各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署，带头尊崇法治、敬畏法律，了解法律、掌握法律，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，做尊法学法守法用法的模范。”抓实领导干部在全面依法治国中的责任与作用，是习近平总书记治国理政、推进全面依法治国的重要方法论，也是检察机关领导干部服务大局、为民司法的行动指南。

法律监督目标、价值与功能的实现，依赖于监督办案实践，也来源于监督办案实践。抓住检察机关领导干部，核心在于从检察履职特点与规律出发，建立健全以直接办案、带头办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义案件为主体的领导干部办案制度，以制度规范履责、塑造行为、促进自觉，切实将中央决策部署不折不扣地落实到法治建设实践中。

（一）领导干部办案制度是贯彻落实习近平法治思想的检察组织方式

习近平总书记强调，要把研究人和研究事结合起来，避免从抽象到抽象，凭感觉下结论。具体到检察工作，就要把具体的检察工作紧密地融入服务大局、为民司法，将习近平法治思想践行于具体的监督办案实践，在亲历性中把握一般性、普遍性与规律性。纵观世界各国检察组织制度，大陆法系国家较为重视检察官的客观义务和司法监督作用，英美法系国家强调检察官的当事人性和行政性，但两者在强调检察长领导、组织职责的同时，都不同程度地规范了检察长办案责任，强调司法办案的亲历性。我国检察权集中体现在由检察长或者检察委员会决定，检察长是对案件作出决定的法定主体，亲历性是显著色彩，政治性是最终底色。检察长、副检察长、检察委员会专职委员等领导干部依法履职办案，首先是一项政治性工作，根本在于通过办案示范引领带动检察人员深入贯彻、自觉践行习近平法治思想，提升法律监督实效，以更高标准、更实举措为大局服务、为人民司法。

（二）领导干部办案制度是贯彻落实习近平法治思想的重要实践路径

随着我国社会主要矛盾转化，人民群众在民主、法治、公平、正义等方面需求更多元、要求更高，过去并非紧迫急难的问题，现在更鲜明、更突出地摆在面前；尤其是重大复杂敏感案件、新类型案件高发多发，集中反映了我国法治建设进程的堵点难点，也体现着人民群众的现实期盼与需求。检察机关领导干部作为共和国检察官必须勇于担当，率先履职办案，但又不能与一般检察官办案等量齐观。要通过办理疑难、复杂、有影响性案件，总结办案经验，发现深层次问题，预防、解决检察管理、司法办案中的问题，推动实现监督办案高质量与检察工作现代化，补齐法律执行和实施中的短板，更加充分有效发挥中国特色社会主义检察制度在捍卫党的执政地位、保障国家法律统一正确实施、加快推进执法司法制约监督体系改革和建设等方面的优势和作用。

（三）领导干部是检察机关贯彻落实习近平法治思想的重要办案力量

办案是检察机关领导干部的法定职责。我国检察组织、检察制度在党的绝对领导之下，通过健全与完善的中国特色社会主义检察法律制度体系，赋予与规定了检察长、副检察长、检察委员会专职委员等领导干部的办案身份、职责，检察机关领导干部必须按照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案，对案件质量终身负责，这是党和人民的期盼，更是要求。实践中，基层检察机关员额检察官力量有限，入额院领导占比高，唯有“身先士卒”，在一件件具体的案件、一个个办案环节、每个环节中的具体细节中，最大限度盘活法律监督资源，才能不断输出更实、更优质的检察产品、法治产品。

当前，检察机关领导干部办案已由机制改革、制度雏形、建章立制，形成与发展为一项重要的检察办案制度，呈现出了以下五个方面的特点：一是定责明晰。2019年4月，最高检印发《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》（以下简称《领导干部办案意见》），明确规定了入额院领导作为主办检察官或者独任检察官办理案件等8种办案类型，规定了作为主办检察官或者独任检察官在审查逮捕、审查起诉等案件中的职责，确立了领导干部办案的最低标准。各级检察院立足实际，进一步明晰职责，严格规范了领导干部直接和完整办案的类型、数量与标准。二是分案有规。检察长、副检察长、检察委员会专职委员作为主办检察官，办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件，主要实行指定分案。作为主办检察官或者独任检察官办理其他案件，在检察业务应用系统中随机分案。三是管之有智。最高检在检察业务应用系统中设置领导干部办案模块，统计、监控领导干部办案。各省级检察院积极探索数据化、实时性监督手段，全面掌握入额领导干部办案情况，实行全流程、全方位实时监督。四是考之有法。最高检《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》《检察人员考核工作指引》中进一步细化衔接，要求对领导干部实行有别于其他检察人员的考核机制。各地根据领导干部职务特点和工作职责，完善“上提一级”等考核方法，积极探索建立区别于普通检察官的考核指标体系与考核机制。五是严肃追责。将领导干部办案考核结果记入其司法档案，与晋职晋级、核发绩效工资等相挂钩，强化考核结果运用，办案数量未达到要求或办案业绩考核不达标的，视情况责令其退出员额。

制度的生命在于执行。随着制度的健全与完善，各级检察机关领导干部认真履行带头办案、直接办案、完整办案职责，根据最高检发布的全国检察机关主要办案数据，2021年1月至9月，全国检察机关入额院领导办案量同比上升15.1%。同时，围绕贯彻落实扫黑除恶专项斗争，服务打好“三大攻坚战”，服务保障民营经济发展、长江经济带建设等部署要求，全面履行阅卷、讯问、谈话与出庭公诉等办案亲历职责，领导干部办案成为常态。比如，决胜扫黑除恶专项斗争中，既“挂帅”管总，又“出征”作战，带头办理疑难复杂案件。检察长担任主办检察官的，做到亲自阅卷、讯问黑恶首犯、协调会商、向上汇报和出庭支持公诉。又如，根据党中央部署要求和疫情防控态势变化，及时调整办案重点与方式，在办案中加强引领和监督指导。针对疫情初期拒不配合防控措施、制售假口罩及不合格医疗用品等犯罪多发，将抗拒疫情防控措施、制假售假等9类犯罪作为挂牌督办、亲自参与阅卷、讯问的重点。再如，带头办理疑难复杂信访案件。针对首办责任落实不力、导致矛盾上行问题，落实首次到基层检察院申诉信访案件全部由院领导包案办理的要求，尽可能把矛盾化解在首办环节。根据2021年10月21日张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上作的《最高人民检察院关于人民检察院办理控告申诉案件工作情况的报告》，2020年，最高检领导包案18件，全部妥善化解；2021年以来包案22件，已化解18件。2018年1月至2021年8月，各级检察院检察长包案办理信访案件4.3万件，化解率超过80%，推动解决了一批“老大难”问题。

然而，制度运行落实中仍存在着问题与不足。一方面，领导干部直接办案配套制度仍有短板。由于缺乏入额院领导办案职责清单等配套规范规制，一些地方在落实细化中并未将提请批准延长侦查羁押期限、备案审查、职务犯罪一审判决监督等“简单案”有效规制排除，入额院领导办理重大复杂敏感案件的比例仍有待提高，个别入额院领导办理程序案、简单案的现象依然存在。一些地方领导干部办案随机分案占比较高，导致入额院领导直接办案领域单一。另一方面，各地积极探索入额院领导业绩考核指标体系与考核机制建设，形成了一些客观、简洁、具有可操作性的考核机制与做法，但总体上看，仍需针对入额院领导职务特点和工作职责进一步完善考核指标体系，探索具有针对性、实效性的考核方式方法，强化考核结果运用。

2021年10月15日，张军检察长在第三届新时代检察工作论坛上再次强调，“领导干部办案不唯数量，不办简单案、凑数案，应当主要办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件！”围绕抓实领导干部带头办案，以办理疑难复杂的公开听证案件的“头雁”效应促更实履职，张军检察长提出，建立院领导办案“正面清单”和“负面清单”，明确院领导主要应办理哪些案件，同时细化领导干部直接办案的分案机制。一系列硬举措、严要求，其背后的理念正是在于将习近平法治思想中“坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”这一思想一以贯之、不折不扣地落实，以习近平法治思想为统领，抓实制度前进发展中的关键，提纲挈领，促进各项机制系统集成、衔接高效。

需要注意的是，《领导干部办案意见》廓清了领导干部“办什么案”“怎么办案”等基本问题，划出了领导干部办案的基本标准，其中既包括直接办案，也包括间接办案，比如参加检察委员会会议讨论决定重大、疑难、复杂案件；听取下级检察院汇报案件，提出书面处理意见，等等。立足当下，需要重点规范与落实的是领导干部直接办案制度。在此需要廓清几个概念：领导干部办案，主要指《领导干部办案意见》明确的8种办案类型，这是领导干部办案的最低标准；领导干部直接办案，指作为主办检察官承办案件，必须贯彻亲历性要求，亲自办案；领导干部带头办案，是指带头办理重大复杂敏感和新类型案件，简单案件不需要领导干部带头办，带头办案必须是作为主办检察官直接办案。从以上逻辑，可以总结出领导干部带头办案的几个必要条件：（1）办案主体，须担任主办或者独任检察官；（2）办案方式，必须具有亲历性；（3）办案范围，办理的是重大复杂敏感案件和新类型案件，也就是比普通检察人员办理难度更大的案件。为落实好领导干部带头办案，需要完善一系列配套制度。

首先，要建立健全领导干部直接办案清单制度。领导干部办理“重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍指导意义的案件”，很难用法律术语给出界定，且往往处于发展之中，主要由为大局服务、为人民司法的具体实际所决定，这就要建立健全领导干部办案“正面清单”和“负面清单”，作为基本配套机制，最大限度扩容制度的稳定、规范功能。

“正面清单”重点明确入额院领导主要应办理哪些重大复杂敏感与新类型案件。比如，长期未解决的疑难复杂信访申诉积案；列席本级法院审判委员会会议讨论的抗诉案件；重大职务犯罪、危害国家安全、涉黑犯罪、金融犯罪案件；在当地具有较大影响，引发重大涉检舆情的案件；在本地区很少发生，对法律适用具有一定指导意义的案件；深入监管场所开展巡回检察，对发现的问题作出处理决定并督促整改落实；党中央统一部署的专项工作有关案件；上级检察院或同级党委直接交办的案件；等等。

“负面清单”重点明确入额院领导原则上不直接办理的案件。比如，醉驾案件；司法救助案件；减刑、假释、暂予监外执行案件；备案审查、指定管辖案件、批准及提请批准延长侦查羁押期限等程序性案件；案管流程案件；等等。这些原则上不应由领导干部直接办案，但也不是一律不能。对于个别案件在办理过程中发现具有普遍指导意义或者其他适合由领导干部直接办理情形的，也可以变更为院领导直接办理。比如，减刑、假释、暂予监外执行相关案件，检察官在具体案件办理过程中发现重大案件线索的，可以提请院领导直接办理，或者院领导决定直接办理。

“正面清单”“负面清单”要分层细化、动态调整。各省级检察院要结合实际提出具体案件类型及数量要求，报最高检备案，并结合各级检察院办案特点和辖区检察业务变化实行动态调整。要注重发挥“正面清单”导向功能，及时将需要领导干部带头办理的案件类型、方式纳入清单，发挥其应有的“头雁”效应。比如，带头开展公开听证，是领导干部带头办案的重要形式。要进一步加大力度，更实发挥表率、带动作用，引领、促进其他检察官更加积极开展检察听证。要防止就案办案，院领导办案、主持公开听证，更加重要的领导职责是通过办案、主持公开听证，发现检察办案、司法管理、社会治理中的问题、难题，通过完善检察管理、制发检察建议等，针对性助推提升国家治理效能。

其次，完善领导干部带头直接办案的配套衔接机制。要将“正面清单”“负面清单”纳入领导干部办案情况通报范围，与分案机制、考核通报分析机制有机衔接，进一步严密制度规范。对于院领导必须办理的“正面清单”案件，实行指定分案。“正面清单”之外的其他案件，实行系统轮案。在设置院领导轮案规则时，要直接将“负面清单”案件剔除，根据中央文件确定的办案数量比例预先合理设置院领导轮案的周期频率，通过指定分案就已经达到中央文件规定的数量要求，可以不再轮案。领导干部在履职中，通过参与案件讨论等方式履行办案职责，包括参加检察委员会讨论，对其他检察官办理案件、地方请示汇报案件作出决定等，虽然也属于办案，但不列入“正面清单”“负面清单”的考虑范围，也不通过分案机制进行规范调整。

最后，要健全领导干部办案考核指标体系与机制。以领导干部直接办案规范为主体，通过业绩考评督促领导干部全面落实带头办案责任。考核不只是考一线检察人员，首先考的是检察长、院领导、部门主任。每个院、每个部门考核工作做得如何，是对领导干部政治能力、组织能力、管理能力的检验。领导干部不能处于考核“盲区”，领导干部考核管理水平的高低也要分出好、中、差。领导干部办案考核原则上采取基础分结合加减分的方式，根据落实“正面清单”“负面清单”、办案质效、“三个效果”等情况设置加减分指标。上级检察院要进行抽查和案件评查，把考核情况作为开展干部协管工作的依据，按照干部管理权限向党委组织部提供。同时，综合运用大数据、人工智能等信息技术，多措并举探索科学的考核方式方法，通过发挥领导干部办案考核的“风向标”“指挥棒”作用，更好地提升检察监督办案整体质效，更好维护社会公平正义，更有力助推国家治理体系和治理能力现代化。

作者：杨春雷，最高人民检察院党组成员、副检察长